高秦伟：城市治理现代化背景下的城市法研究展望

高秦伟

中山大学法学院教授，博士生导师。

内容提要

城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，依法治理则为城市治理的核心要义。城市是差异的汇集，如何协调此种多样性并尊重、顺应城市发展规律，实现社会正义，成为城市法治的根本性课题。中国城市发展业已进入到新的发展时期，要完善城市治理体系、提升城市治理能力就必须重视城市法的研究。城市法主张将城市作为独立的实体加以整体研究，在区分地域型政府与城市型政府的基础之上，关注城市特有的法治问题，化解权力与控制、权利与利益、空间与场所之间的张力，并针对多元化、多层次的利益建立各种参与程序、合意机制以及救济制度。如此，可以让公众通过法治的视角了解城市所面对的机遇与挑战，并思考多元差异的人群如何通过民主参与的途径来解决相关问题，实现法治社会的愿意。

本文首发在《法治社会》2023年第1期第1-15页。为便于阅读，已删去相关注释，如需全文，请查阅《法治社会》或在中国知网下载。

关键词

城市治理  城乡分治  城市法  辅助性原则  利益相关原则  场所理论

目次

一、问题的提出

二、城市在法律体系中的定位

（一）中国的分析

（二）比较法上的观察

三、城市法治建设的不足及其原因阐释

（一）城市法治建设不足的表现

（二）原因阐释

四、城市法研究的方法与范畴

（一）城市法研究的本体论

（二）城市法研究的方法论

（三）城市法研究的几个重要范畴

结语

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学习党的二十大精神专栏：加快建设法治社会

一、问题的提出

“城市”亘古有之，通常认为系农业生产力发展和经济规模扩大而得以滥觞。工业时代发展至今，城市迅猛扩张，成为一国或地区各类要素资源与经济社会活动最集中的空间。我国自改革开放以来，城市化水平亦得到显著提升。近些年来，党和国家更是从宏观政策层面强调城市和区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化建设。但“城市”一词在法学研究以及法治实践中如何定位，如何通过法治促进城市更加繁荣且避免滋生所谓的“城市病”，等等问题，值得深思。首先，在法学学科体系之中，无论是“城市法”抑或“都市法”的概念仅初见端倪，既有研究多以城市规划、住房、交通、空间利益协调等具体领域展开探讨，明显无法与其他学科对城市问题条修叶贯式的研究相比拟。那么，在中国，城市作为重要的社会“组织体”，如何从整体和微观视角对其展开系统、穷理尽微式的法学研究呢？此处需要指出的是，因经济社会发展，跨领域解决问题的必要性愈来愈强，不仅需要法学内部各领域勠力合作，而且需要超越法学藩篱加以应对。故而，提出城市法的概念并无构建独立学科之意，仅在于丰富既有的法学体系并回应日益复杂的城市问题。其次，相对于经济学、社会学、行政学、规划学等学科，法学理论对城市发展、治理的供给或者利弊分析寥寥可数，就整体性的研究而言，仅个别学者主张都市法应将都市统计法、都市规划法和都市环境法等作为基本要素加以探讨，或认为城市法包括城乡管理法、城市基础设施管理法、城市公共服务管理法、城市管理行政执法与行政救济等要素。可以看出，体系构成多以现行法律规范为基础、偏向管理层面，缺乏对城市法理与概念工具、分析框架的阐释。诸如此类的不足与城市既有法律规范较为分散、城市议题略显宽泛相关，亦与城市法研究方法论缺失有关。城市发展与法治供给如何互动？法治如何促进城市发展、促进城市治理体系和治理能力现代化？如此的追问构成了论文的问题意识。文章首先探讨城市在法律体系中的定位以及城市法治建设的不足，分析原因并提出城市法研究的本体、方法与范畴，期冀通过讨论，能够为中国城市法研究提供初步框架。

二、城市在法律体系中的定位

城市建设成为现代化建设的重要引擎。为提升城市治理能力，有关“城市是生命体、有机体”的提法为诊断城市问题及实现城市可持续发展提供了新视角。要使此种理念于机制上得以落实，尚须改变一直以来城市的概念内涵和定位在法律体系中并未明确的现状。现行《宪法》第十条和第一百一十一条提及“城市”三次，“城市”及其相关的词汇在法律规范中层见迭出，但所有的法律规范均未对其作出明确的解释。学者的分析认为，尤其自改革开放以来，城市仅系中央的政策工具，并无主体地位，“单一僵化的行政组织形态将城市牢牢地锁定在中央所延伸出的同构组织形态中，人们所看到的不是市民的共同体，而是官僚组织在地方的复制”。该阐释符合当前对于城市的定位与本质判断，不过，毕竟“城市”不仅仅承载行政运营，更与民主自治、经济社会发展、公民福祉息息相关。故而，有必要从法律上厘清何谓“城市”以及如何理解城市的意义、定位，并通过法律对城市的形成、发展、整备发挥作用。将城市作为相对独立的实体加以系统研究，方能准确把握城市发展规律，构建法律规范体系，进而有针对性地促进城市治理现代化。可以讲，这种情况在国外亦同样存在，城市法的肇始有赖于国家政治体制与学科背景，更源自城市本身发展和治理的需要。

（一）中国的分析

汉语“城市”一词由“城”与“市”组合而形成，起初与集镇、农村等概念并非泾渭分明，常指交易集市和作为防御的城郭之地，人口聚集且工商业发达。1911年11月，江苏省临时省议会议决通过以清廷《城镇乡自治章程》为蓝本的《江苏暂行市乡制》，使得“市”的概念自此浮现于中国地方行政话语系统之中。当时实行县辖市模式，强调自治且仿行日本市制及市民自治理想，故市为自治团体，并未纳入国家行政区划。1921年，中国第一个现代意义上的“市”成立，《广州市暂行条例》使广州市脱离县行政管辖而直接隶属于省，成为中国近代行政区划建制意义上的首个市。广州建市，是中国近代史上第一次将市与县分开、明确其地方行政单位的性质，且将市提升到与县平等地位的实践。随着其他市的设立，中国“城市”建制进入到新的阶段。新中国成立后沿袭市制，“市制是指国家通过立法和行政手段对‘市’这一行政区划单位的界定。通常该称号赋予一国内的以城市生活方式为主的大型居民点或以该居民点为中心的共同生活圈的地理区域”。由此可知，1921年之后采行的城乡分治理念亦得以坚持。如此梳理显然并未能够明确中国城市的概念及其内涵，市、县、镇均系“城市”范畴吗？城市和行政区划相同吗？城市应当在法律体系中如何定位？

这些问题的答案亦无法在新中国颁行的前三部宪法中找到，因为“城市”一词根本未被提及。1950年《土地改革法》第十三条第六款、第三十五条分别涉及“城市”，可以看出当时城市与农村实行分治，城市范围与行政区人民政府有重合但也有差别。1984年《城乡规划条例》第二条第一款以及1989年代替该条例的《中华人民共和国城市规划法》第三条第一款均将“城市”界定为“指国家行政区域划分设立的直辖市、市、镇，以及未设镇的县城”。2007年替代该法而颁行的《中华人民共和国城乡规划法》则未对“城市”作出如上界定，第二条第二款仅指出：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。”将城市规划与镇规划并列，再结合第十四条、第十五条的规定，该法视直辖市、省会城市、其他城市为“城市”，县则因县政府所在地为镇，无法编制城市规划而仅能编制镇规划，已然被排除于“城市”之外。当然，值得讨论的是“其他城市”的范畴。由于未能统一给出确定的内涵，于是学界关于“城市”的界定大致分为两种观点：一是认为中国法上“城市”所指代的就是行政区划上的市，在立法概念中以“城市”替代“市”当属汉语使用习惯。此时，“其他城市”包括除直辖市、省会城市之外的地级市和县级市。二则泛化地指出“城市”应当是一个“以人的城市化为皈依的概念”，而不宜将城市理解为一个物理、建筑或是规划意义上的概念。随着城市化进程的推进，立法在借鉴其他学科知识的基础上，不断修正两种观点，尤其在土地利用层面使用“城市”一词时，特指行政区划中建制市内被“城市化”的地区，从而使城市与“农村”相对应。而立法实践中，“关于城市的概念被界定为城市建成区、城市建制区、城市规划区、城市市区、城市社区，甚至还有一个法条中混用等多种立法方式。”需要指出的是，与域外相同，国内城市发展的根本并非完全是土地问题，城市法的研究或许应当针对城市开发、运营、整备方式和规制它的法律系统问题展开，因而，此时城市的法律定位显然需要新的观察视角。

纵观中国法律规范的演进，“城市”一词至少具有以下几层内涵：一是与农村地区相对，强调工商业等非农产业所在地和居民聚集地。此时，城市与行政区划中的“市”并不相同，如《中华人民共和国土地管理法》第九条第一款规定：“城市市区的土地属于国家所有”，此处强调与农村的区隔，且以“市区”来作进一步限定。城市市区一般是指城市建成区，随着中国城市化进程加速，城市与农村的相对性更加明显，“城市的本质特征本来是对城市的实体地域即城市建成区而言的，划分城市的实体地域主要是为了区分城乡。”如此区分并非不关注城乡一体化发展，而在于将城市视为独特的实体，认识、尊重、顺应城市发展规律，切实推进城市治理现代化。此种定位多为地理、规划学科所倡议，值得法学学科借鉴。

二是概指建制市，从行政级别来讲，包括直辖市、地级市和县级市。1983年，国家劳动人事部、民政部在《关于地市机构改革的几个主要问题的请示报告》中首次使用“地级市”“县级市”概念，当前立法中使用“设区的市”来对应地级市。具体事务涉及哪个层级，取决于法律规范的明确性。被“城市化”的建制市区域与城市所属乡镇地区之和有时被称为“都市区”。实践中，中国城市化最为突出的现象就是撤县改市、撤县改区等行为，易使人产生县、镇并非城市，进而更加强化了以行政介入替代城市运营事务的认知。事实上，除去行政层级的考量，镇与“市”的差异仅仅在于人口规模，法律性质并无不同。此处须提及经济学等所热议的城镇化与城市化之争，如果坚持如上分析的话，可以看出两者并无本质区别，均在于体现不同类型居民聚集点的演化趋势。故而，将城市与行政区划相关联，在行政管理上虽具便利性，但仍需对城市生活的特殊之处加以关切，这才是城市发展的基本规律。

三是作为经济社会发展的工具。城市在改革开放过程中发挥了巨大的作用，此种作用与其作为经济发展工具的定位交相辉映。相关的立法更是将城市作为衡量经济增长的重要单位并明确“城市”的内涵即为例证，如《关于统计上划分城乡的规定（试行）》《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》等均是如此。随着中国经济社会不断发展，城市数量逐渐增多、作用越来越大，为了让城市发挥更多的工具性价值，与城市相关的立法工作亦得以展开。

基于以上原因，导致“城市”成为行政学、规划学、经济学、社会学等学科的重点研究内容，法学学科并未对“城市”这一与农村相区隔的独特空间和生活方式展开整体讨论。通行的作法是视“城市”为地方政府的一种类型，与之相关的法律问题多转换为较为具体而微观的领域来对待。即使进行整体性研究，然而城市中的环境污染和住房问题有无特殊之处？即使人们承认某些政策问题会在特定地方累积、城市空气质量更差、高需求加剧住房供需严重不足等，然而，它们能否构成城市法成立的论据？不过，随着城市化进程持续展开，有必要对住房供给、环境保护、公共卫生等问题展开有针对性的规制，而同时城市作为空间、人口、利益等诸多要素的集合，多样性及其互动且持续存在，亦有必要从整体上对城市法治作出阐释。对此，中国学者依据国外研究提出应将城市作为法律概念，强调不仅要探讨城市的物质层面，更将其作为共同生活和活动空间归还给城市居民，进而使中国城市化进程中的“城市”能够得到系统性的法学研究，实现真正的民主法治理想。应当讲，此种主张切中肯綮。

（二）比较法上的观察

西方城市拥有自治传统，有时国王为对抗贵族而向城市颁发特许状，从而获得城市居民支持，然而其并未完全沿着绝对自治的方向发展。民族国家崛起以牺牲城市和地方自治为代价，法律制定多从国家视角出发，导致城市运营的创造性思维相对匮乏。这体现为：一方面，城市在一定范围内处理城市事务，为有限自治；另一方面，要受到中央（或所在州、邦）监督。虽然世界各地的城市均是通过宪法和法律来架构的，涉及不同领域以及一系列公共和私人主体参与机制，但是学者研究发现，从法律特别是公法层面观察，城市在国外既非实体也非主体。各国多是在地方政府权限内对城市展开定位，城市本身则在不断发展、扩张的进程中期冀获得更为特殊的法律地位。同样，域外城市法具体领域的研究极为丰富，但整体阐释城市法议题的则较为鲜见。从比较法观察，以下三点值得关注：

第一，城市在地方自治与国家控制之间寻找自身的发展空间。各国多将城市视为国家产物，同时基于地方自治而赋予城市地方治理权力。以美国为例，按照传统法律理论，州对地方享有完全的权力，地方政府无权反对州的控制。地方居民亦无任何固有的自治权，不得根据宪法主张属于某一地方政府或者拥有任何地方政府。城市只有通过州的行为才得以存在；州作为创造者，有权随意改变、扩大、缩小或者废除任何或所有的地方单位。这些观点被凝练为狄龙规则，概指地方政府只能行使那些“明示授予的权力”，或“那些明示授予的权力中必要或合理暗示、附带的权力”，或“那些对市政公司所宣称的目标和宗旨至关重要的权力，不仅是便宜性的而且是不可缺少的权力”。该规则盛行于19世纪末至20世纪中叶，目前许多州业已废除，不过州对城市拥有全权的观念仍然是理解州与城市关系的重要参照。即使19世纪末20世纪初各州要求在州宪法中授予地方政府更多权力的“自治权条款运动”兴起，亦未从根本上改变州对城市的控制。如今，州推翻城市立法的情况变得越来越常规化。传统先占理论在于实现不同层级政府之间的政策协调，而“新先占”理论的出现则意在“全面以州法律明确地、有意识地、广泛地、有时惩罚性地禁止地方解决一系列地方问题的努力”。尽管自治与法律专业化有利于问题解决，但是州在政治上极其愿意使用先占理论。有美国学者惊叹：“目前尚不清楚，一个公开致力于权力下放原则的制度，如何会对市政权力的行使如此敌视。”该学者的答案是“结构性的反城市主义”仍然是“美国联邦体制的一个持久性的特征”。这种分权与集权的情形显然与城市并无宪法、法律地位有关，与人口、产业越来越集中于城市有关。

第二，作为地方政府的主要载体，各国越来越重视城市的作用，试图在法律体系中重新定位城市。世界绝大多数国家在地方层面实行城乡分治，地方政府的形态既有类似伞状组织的县，也有普通目的、点状的市或单一目的主体（如学区），各自侧重点并不相同。市与县的权力相同，具有同等的法律地位。近年来，有些国家通过宪法或者法律赋权城市之间可以联合，从而使其获得更多的自治权；有些国家则正在讨论是否有必要根据城市规模和作用来区分城市地位。总体而言，许多国家的宪法制定时间较早，对城市现象未予关注，但由于现代社会之下城市的重要性日益增强，导致一些国家逐渐通过法律赋予大城市或者都市圈更多的自主权。必须指出的是，此种作法有利于发挥大城市、都市圈的作用，能够使城市为居民提供更多更好的服务，但是负面的影响在于平等性的考量。然而问题在于统一化的安排显然无视了城市生活的复杂性以及地方的多样性，复杂、动态问题的解决最好留给城市，因为其距离公民最近。城市治理涉及直接民主、公众参与，此时，大城市、小城市显然并无二致。权力下放、辅助性原则、自治以及代议制民主、直接民主和公众参与等各种要素可以被用来弥合城市与居民之间的差距，其亦意味着城市正在被视为独特的经济、社会、文化空间且发挥作用。

第三，城市因人口集中成为实现公民基本权利的重要场所，由此产生的“城市权”如何实现成为城市关注的重点课题。城市权概念由学者提出，《世界城市权利宪章》等对之加以界定，列举了各种权利并详细阐明在城市语境中追求这些权利的保障措施。目前，虽然宪法中承认此项权利的国家极为罕见，但是与之相关的议题则是城市法治中需要考量的重要内容，即一个国家内部权利保护的多层次机制及其可行性的问题。从域外情形观察，在解决诸如公共卫生、气候变化等问题之时，城市治理体系反而更能有效地应对各种挑战。公众对于城市的期待有时甚至超越了对国家的要求，因为城市与居民更为贴近，可以采取更为务实、解决问题的态度并付诸行动。近年，欧盟启动旨在提升城市能力的城市议程。为使成员国地方不受欧盟过度干预，欧盟城市议程将城市概念化为在设计和实现欧盟目标时“一种多层次和多利益相关者的新合作形式的”积极参与者。一方面，促进居民参与和自治，这是城市公共生活的重要组成部分；另一方面，城市政府要承担必要的义务，如公共服务提供、经济社会权利的实现。此外，团结城市、健康城市、人权城市等提法均在于实现以人为核心的城市发展理念，使城市治理和地方政府法、城市法朝着参与型、自下而上的方向调适。

三、城市法治建设的不足及其原因阐释

改革开放以来，中国城市化进程加快，城市和小城镇数量迅速增加。目前，城市化进入到以人为核心、规模和质量并重的发展新阶段。为积极推进城市化进程，中央和地方在土地、教育、就业、医疗保险、住房等领域不断颁行改革措施，有些领域未必有法律规范存在，但以法治化思维指导、推进城市化进程的实践正在得到重视。总体而言，城市化与法治秩序的建构桴鼓相应，且希望最终实现以人为核心的新型城市化愿景。有学者甚至认为城市化本身就是一种“民主法治发展方法论”。不过，由于欠缺对“城市”独特性的认知，未能对其在法律体系中作出合理定位，导致中国城市法治建设过程中亦存在着诸多的不足，需要重点分析并探求相关的原因。

（一）城市法治建设不足的表现

第一，城市法治建设呈现一定的被动性。近些年来，城市具体领域的相关立法渐次增多，涉及城市公用事业、土地与房地产管理、规划与建设、公共管理等内容，由于法律对空间问题关注不够，并未专门就城市展开整体性立法。从法治与城市发展的互动层面加以观察，城市法治宏观设计与指导能力匮乏，经常是出现问题方临渴掘井。被动性的特点可以城市人口管理领域的法治建设为例说明。新中国成立以来，对大、中城市扩张可能带来的各种问题顾虑较多，故采取手段控制人口流动，1958年确立的二元户籍管理结构成为界定法理上“城市人口”的主要依据。然而随着体制变化，旧有的户籍制度面临调整的需求，同时农村剩余劳动力的隐性失业问题开始暴露出来。由于缺乏系统设计，户籍制度并没有发挥其应有的服务功能，而偏向了控制功能，人户分离也给人口管理和服务、经济统计带来了诸多挑战。几十年来，各城市开始的户籍改革以及流动人口的管理规范，皆系被动为之。这一点上，1982年颁行的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》于2003年被废止即为例证。遗憾的是，国家层面对于城市人口如何规范当时并未统一立法。被动型的法治观导致城市人口管理和服务缺乏顶层设计，未来应消除人口流动的制度障碍，完善居住地登记制度，增强居民对城市社区的认同感和归属感。

第二，城市法治建设过于关注物质层面的内容。城市化带来了城市的扩张，立法特别关注如土地、房地产开发等领域的问题，而对城市生活社会关系本质把握不够，忽略了安全、便利、美观等需求，导致法治建设内容不够全面。城市应该让居民的生活更美好，从人的视角观察，城市经过规划、建设后投入运营并发挥功能，最终正是为了给人提供服务，让公众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。所以，关注人的权利实现应当是城市法研究的重点，要关注人的需求，要让公众参与城市治理的全过程，保障各类社会群体的合理需要。物质层面特别是城市的公共空间更应当体现对人的关怀，在本质上表现为人与人关系的空间化，空间化的权益关系即城市权利的表达。以城市规划和建设为例，行政主体、行政相对人、行政第三人之间的三面法律关系导致利益呈现多元化、复杂化的样态。过于重视空间物质层面且以私法权利视角的研究与解决方式，难以有效地回应城市利益多元化的特征，从城市法整体视角展开研究实属必要。比如，城市规划与建设过程中，相关居民的利益能否一概纳入公共利益之中，是否可将其视为共同利益、共通利益而加以充分保护呢？法治的意义在于不仅基于土地或者房屋财产权而建构，而且还要观察在限定领域中的其他各种利益并予以平衡。未来研究要关注城市居民多元化需求，从对空间利用的效率性逐步转向公益或公共性的考量；要由“物”转向“人”，尊重和保障城市中“人”及其正当权利，提升城市发展的宜居性。

第三，城市法治建设偏重管理而忽视自治，导致城市病难以得到有效纾解。如随着城市化进程推进，城市管理面临的新问题越来越多，挑战也越来越大。城管体制及法治化探索渐次展开，最近则因《中华人民共和国行政处罚法》修订，多地正在将城市综合执法的职能由区级下沉到街、镇层级。此举优势在于街镇熟悉情况，变刚性执法为疏导说服，效果斐然；不足在于专业性实难保障，存在降低执法总体效能的实际风险。有学者认为，执法力量下移符合新时代城市管理体制改革要求，且可结合不同城市特色，并在执法方式改进、提升公众参与程度作出一定贡献。也有研究认为，城管体制误读了城市管理的本质内涵，如果继续维持对“秩序”近乎苛刻的追求和管理要求，可能会使城市管理陷于刚性秩序的“陷阱”。机构如何设置、处于哪个层级并非关键，因为综合执法在事实上使得城管队伍、街镇一级成为执行其他政府部门权力的延伸。问题的重点在于综合执法需要综合性配套的支持，可以讲，如果不以程序、诉讼等方式解决从城市规划制定到建设管理阶段强调公众参与利害调整的有效性问题，就无法有效解决城市治理的难症。城市管理需要社区内部力量的合作，不可忽视公众的自治能力及其实现途径；只有提高各方推动城市发展的积极性，才能真正实现共治共管、共建共享局面。

第四，作为实验性立法的重要形态，城市法治建设同质化现象严重，回应性与有效性不足。美国联邦大法官曾指出，作为决策者的城市总是在自觉地展开实验，“尝试新颖的社会和经济实验，而不会给联邦其他成员带来风险”。欧盟城市的创新方法及措施，亦为欧盟及其成员政策制定提供了很好的借鉴。中国城市法治为国家立法作出了实验，发挥了先行先试的功效，符合中国特色法治渐进式发展的路径与要求。然而，由于采取统一设权的体制，导致一方面缺乏对地方、城市特色准确把握，有些城市为立法而立法，重复上位法或者多为宣示性立法，未能发挥城市法特有的功效；另一方面有些城市则希望能够获得更大的立法权限，为此或者请求中央以特事特办的方式授权，或者事实上造成立法越权。客观分析，出现特定授权或者立法越权的现象，与城市的定位有关，体现在对城市自我管理、自我发展和自我服务功能认知不足的层面上。同时，城市群、都市圈等跨城市、区域协作发展机制的立法支撑不够充分，有必要在宪法框架下完善和创新相应的机制。

第五，城市法治建设与其他发展需求相杂糅，使得法治建设的需求既迫切又宽泛，同时亦导致城市法治建设的系统性、深入性均不充分。过度强调其他发展需求，城市法治建设有时沦为“工具性”观念。特别是在国家治理的大背景下，对于不断出现的城市问题，城市法治建设既无整体框架建构又无具体机制设计，出现问题时无法从容应对，“一刀切”“禁止性规定”等简单粗暴的措施便可能甚嚣尘上。如果说人口集中是城市出现的先导，那么，产业发展则更是城市的重要基础，城市的集聚效应突出地表现在产业聚集上。各个城市对于通过法治建设吸纳、扩大产业发展作出了不少的努力，但权限范围有多大仍然未知，如何处理好城市与市场的关系仍然是中国长期面临和需要解决的问题。同时，产业发展可能会改变城市的环境质量，城市法治建设对此也未能加以全面回应。再如，城市蔓延历来就是一个有争议的话题。此种模式出现于“二战”后西方城市，体现为普遍出现的土地扩张现象，它不仅会影响到农业用地、绿地和环境，而且会因规划不足引发交通、公众健康问题，并加剧城市市区的贫困和衰败。在此过程中，坚持法治理念无疑可成为克服城市蔓延弊端的重要依据。当然，此处并非否定其他发展的价值定位，而在于其须同法治并行推进。

（二）原因阐释

与西方城市发展不同，中国城市并无自治传统，相反是政府控制的中心及延伸，自上而下、层层节制的政区体系实际上形成了统一、行政化的城市运行结构。进入新世纪以来，中国城市发展的情形，如有宪法授权、赋予城市权力、巨大投资等方面的经验，虽然赢得了国际层面的高度赞赏，但是，所有这些都是在城市促进国家经济发展的框架内实施的。如所前述，城市被纳入国家行政区划之内，几乎所有特殊的权力皆源于中央授权，城市在国家一体化发展的同时呈现出一定的差序化格局，使得城市法治建设在取得成就的同时也出现了高度依赖性、片面性、管理性，以及中央授权与居民自治、城市特色与地方治理融合度不高等弊端。相关原因很多，但是主要与长期以来对城市的认知观念有关，涉及到城乡如何一体化发展、城市本身的定位以及城市如何得以实现治理等核心议题。

1.城乡分治与城乡合治

亘古通今，城市与农村的管理模式始终存在着差异，正因为如此，在人类社会发展过程中，伴随城市发展，形成了“市”的行政区划，其管辖范围仅限于城市以及城市毗邻地带。中华人民共和国成立初期，许多“市”即秉承了城市的本质内容，专职于城市管理，而广大农村地区则由“县”管辖。市与县的区别在于：前者是以城市为中心的城镇型地方政府，后者则是兼容城镇和乡村的地域型地方政府。中国城乡管理体制经历了城乡不分、城乡分治、城乡合治的发展阶段。改革开放以来，开始实行城乡合治体制，并以“市管县”模式为代表。这一模式是指以中心城市作为一级政权来管辖周边的县或县级市的体制，系与城乡经济一体化和政府管理一体化等过程同时滋生的产物，亦是中国由农业经济逐渐转向工业化发展的重要标志。市管县模式使得建制市的行政区域面积大于建成区面积，建制市包含大量农村地区。这些年的实践证明，该体制有利有弊，利在于促进城乡一体化，弊在于市、县从本无行政隶属关系转变为明确的等级关系，利益冲突必然存在，可能会出现“城市集农村之权”甚至造成城乡两方面立法的顾此失彼现象。当然，对于城市法治建设而言，分治与合治两者均未必能够有效解决城市问题以及农村问题，毋宁强调各自的特点而采取差异化的方略方为上策。

2.地域型政区和城市型政区

从地域空间角度而言，政区类型可划分为地域型政区和城市型政区。地域型政区是以城乡分治为本质特征的政区类型，管辖范围内主要是农村地域，包括地区、县、乡；城市型政区指以城镇人口为主的行政区，主要包括市与镇。两类政区的区分与城乡分治、合治的观念相关，地域型政区相对分散、放权管理，而城市型政区是支撑城市化发展的主要载体，更彰显城市特色。由于当前中国实行城乡合治模式，城市均包括农村地域，导致两类政区轩轾不分。如此安排有利于城乡一体化发展，却不利于凸显城市特色，不利于有针对性地作出回应，毕竟城市化地区与乡村型地区存在不同的管理方式和服务需求。同时，城市发展与行政区划演变高度同构，行政区划设置对于城市化的反向作用成为城市法治建设难以聚焦的原因所在。现行市管县体制之所以存在一些问题，从根本上来看是在一定程度上忽视了两类政区的差异，结果欲速则不达，反而削弱了城乡间互补的经济联系。纠正偏差的方法在于，要明确两者的差异，因为由此产生的管辖范围、政区界限、政区层级、行政中心、政府职能等各有不同。应减少现今固有的以城市套入省、地、县行政级别的观念，克服行政组别隶属关系上的障碍，以便将来过渡到真正实行城市、地域两套行政区划体系。

3.城市与行政的交织

新中国成立后一段时间的建制市与城市内涵基本一致，“切块设市”就是具体体现。“切块设市”是将人口密集、财源丰富的地区，多为重要工矿区、风景名胜区等，作为单一行政区而设市，划离原属行政区。然而，随着市管县、整县改市等作法的展开，建制市偏离了“城市”的本意。在这个过程中，城市与行政相互融合、交织。一方面，广泛授权使得市拥有了许多的经济性权力。地方政府对于各类撤县改市的热衷，主要原因系市在政治地位、财政拨款以及招商引资能力等层面较县具有优势，有利于推动辖区的经济发展。另一方面，国家通过再次提升行政层级，赋予个别城市特殊的经济社会政策，从而发挥重点城市的带动作用，如较大的市、计划单列市、副省级城市等作法。目前，随着中国城市化进入新的发展阶段，发展重点的大城市以及城市群、都市圈成为中国经济增长的关键。城市治理需要利用法治的手段破解各种难题，然而，城市与行政的交织使得城市本身并未能够成为一个单独值得关注的空间或者议题，不仅导致行政独木难支，无法有效统筹城市发展与治理中的各项事务，而且不利于鼓励公众主动参与城市建设、落实“人民城市为人民”的理念，因此出现前述不足亦实属必然。

在以上城乡合治、不区分政区类型以及城市与行政完全交织观念的指导下，中国城市发展及其法治建设具备一定的特殊性，并带来了巨大的成就。如国外学者指出，一些国家对于超大城市权力的承认，典型如日本东京、中国直辖市等类似安排，就体现了中央政府长期规划、精明设计，旨在培养特大城市作为区域或国家经济增长引擎的愿景。这一判断以及对大城市作用的强调，与近年来国外城市暴露出所拥有的能力、法律地位与其所履行的人权保障、公共服务等责任之间滋生严重的差异有关。大城市在基础设施和服务提供、公共卫生、环境保护以及管理监督等方面的作用不遑多让，因此，许多学者断称，城市在气候变化、移民、反贫困、难民政策等领域可以履行国家无法比拟的功能。虽然在国际法中缺乏正式地位，但是许多国际城市、市长网络联盟围绕着一系列共同目标正在作出行动。这些大城市或者超大城市的现实发展导致经典法学思想供给不足，各国法律如果仍然拘泥于传统的空间治理方式，那就是对大城市作为自治或者独特秩序的忽视。需要指出的是，这种对城市发展的差序化强调，仍然是基于一种统一性展开的，即国外多是将市与镇视为城市并结合于一体而考虑，泛指为“地方政府”且拥有相同的自治权力。中国城市发展及其法治建设也应当回应统一与差序化的问题，既要形成城乡发展一体化的新格局，在统一城市、农村平等发展的基础上，区分城市型政区和地域型政区，进而形成各自的治理特色；又应立足城市的特殊性，逐渐形成规模适度、布局合理、功能协调的城市体系，系统全面地推进法治建设。

四、城市法研究的方法与范畴

“城市”业已成为各个学科关切的热门话题，然而法学学科研究甚少，这显然与21世纪更为强调地方、“我们”、次国家层级作用的趋势并不一致。随着城市化进程稳中趋快，公众对城市的期望与城市在法律上缺乏足够的地位、民主性、强有力的决策权等之间的差距愈来愈大。国家宪法根深蒂固的性质和与生俱来的国家主义观点使城市的系统性相对薄弱，在很大程度上民主代表性不足。2020年暴发的新冠肺炎疫情以及其他自然灾害事件进一步加剧了人口日益稠密的城市所面临的巨大压力、威胁与挑战。同时，“十四五”期间中国城市化问题可能将更为频繁发生，如何使城市为其居民提供服务与城市较为有限的能力之间达成平衡，如何使城市法治以人为核心，并在权力与控制、权利与利益、空间与场所、自治与参与作出回应？诸如此类的问题，需要城市法认真探讨，更需要方法论层面的智识。整体推进城市法的研究意义重大，值得深入展开。如前所述，城市法的提法以及相关的研究早已有之，此处所论述的城市法研究的重要性除实践需求外，在理论上与之前的研究略显差异：一是之前研究多以城市中某个方面为研究对象，将城市作为整体研究对象的并不多，事实上，如城市规划法的研究如果不与居民自治制度相关联，其公众参与的实效将难以实现。二是研究方法单一，偏重于将行政法学总论的知识简单套用于城市领域，未能对城市中多种因素加以考量，未能呈现作为行政法分论的城市法的特色。三是研究内容过于具象化，对具体运作没有提炼成为基本概念和范畴，未能从根本上讨论城市法中的核心问题。为此，本文试图从本体、方法和范畴上展开讨论，以期城市法的研究能够深入展开。

（一）城市法研究的本体论

如前所述，城市在理论和实践上与“县”具有较大的差异。自1980年代以来，中国“城市”与行政区划、经济发展政策密切关联，结果导致失去城市的本意，传统城市型政区本身发生了质的变化，成为事实上的地域型政区。由于与行政区划和级别相互交织，原本“城市”被贴上了“地级市”“县级市”标签。将城市治理化约为一级政权的行政管理议题，忽略了城市作为法律空间的架构要素，忽略了以人为核心的出发点和目的性，相应的法治建设多以行政为驱动，仅仅是将国家法律规范在市级领域的简单“重复”，反而使局部、地方的问题未能及时化解，进而形成较大的冲突甚至风险。要化解诸多城市病，使城市在经济社会发展中发挥更大的作用，必须要使城市回归本意，即需明确城市法研究的本体，唯此方可使城市法研究更加聚焦，使城市全面发展并切实推动城乡融合。为此，未来需要改革行政区划与管理体制，调整行政区划的层次结构、明确各自的权限与功能，构建真正的城市型行政区划与职能。当然，各地区经济发展阶段并不相同，因此，绝不能用一种标准去解决问题。多种行政区划模式和多种类型结构合理并存，或许更符合经济社会发展规律。明确城市法研究的本体，并不必然忽视对农村以及地域型政区法治问题的关注。应注意到城市化快速推进，必然导致城市在空间范围上的扩张。此时，如何建立相应的调整标准与程序，如何适时整合城市群中的行政区划以及建立区域协作的法治机制？城市化加速推进必然导致农村人口比重持续降低，此时，对县、乡镇的调整如何及时有效？如何吸纳城乡分治的优点、协调地域型政区与城市型政区各自的力量？这均是需要从法治视角加以认真探讨的问题。

一直以来，法律和城市之间长期缺乏互动。为了回应城市发展与治理的需求，亟需法律特别是公法予以深入讨论，明确研究的本体为城市法顺利推进奠定了基础。城市规划、城市环境、城市公用事业、城市住房与社会保障层面的研究等均为我们认识城市与法律之间的关系提供了广泛的素材。不过，这仅仅是开端而已，必须要明确城市的独特性及其发展规律，展开整体性研究。要切实以人为核心，包容多种利益需求，平衡多维价值，调动城市各方面的主动性；利用多种机制，发挥政府、社会、公民各自的作用；创新城市治理方式，特别是通过数字化实现城市精细化建设、管理、运营。回归城市的本意，以人为核心，才能更好地从本体论、方法论等视角深入研究法律与城市之间的互动。以法律的视角研究城市，并非强调法律无所不能，而在于将法律与城市关联起来，既强调差异性，又关注补充和连续性，至少从法律的视角来讲，法律对城市的秩序具有促进作用；而从城市方面来讲，多元化、社会分化的现象有益于法律内涵的丰富。许多国家的城市正在通过可持续城市、人权城市、智慧城市等概念展开国际网络和合作，扩大城市准宪法权力，真正服务于公众。中国城市化进程举世瞩目，有必要也有能力创建与之相适应的城市法。

（二）城市法研究的方法论

中国城市法研究需要给城市法治建构相应的整体性框架。整体性框架应当既能统合城市规划、建设、管理等诸多要素、结构、功能，也能使城市与公民、社区、地方政府、中央政府等之间建立关联，为公众创造更多的参与城市建设、管理的权利。虽然目前有关城市规划、住房、交通等方面的法律规范及其学术研究有利于公众理解城市运营、发展的图景，然而，此种图景有时是碎片化的且公众始终是作为旁观者身份“窥视”而已。在考察城市法的原理和实施研究之时，首先有必要拥有正确观察城市的状态，即整体性的研究方法。从法律视角对城市某个具体领域的研究，可以丰富城市法治的内涵，为解决具体问题提供法治方案。不过，“城市”不仅仅是规划、公用事业、建筑等的简单叠加，更是一个融合多种要素的实体空间，正确把握城市的整体现状对于城市法研究来说不可或缺。国家法的发展解体了传统的城市法，但不断滋生的城市病，导致城市法作为整体又重新受到重视。法律对城市的形成、发展、整备起着重要的作用，要将城市发展从个别要素（如土地、规划）中缓解出来，并将其作为共同生活和活动空间归还给城市居民。未来，以经济增长为前提的传统法律制度可能要让位于以居民、社区为基础的城市运行观。

第二，城市法要坚持以人为核心的研究方法。城市生产、生活环境则系人为构建，城市居民的生活和社会活动的相互影响、相互依存程度产生了城市空间利用相关的秩序或规则，故而人的重要性不可轻视。同时，将城市空间作为整体的法律分析对象的方法，摆脱了以往以土地法或者其他个别构成要素为中心的法律研究模式，使得城市法在一定程度上承认了城市中利益的多元化、多层次性。城市法以人为核心的研究方法在于切实践行基本权利保障的理念，许多国家在法学研究中提出了“城市权”，虽然多为语义性质的政治权利，但是正在逐渐发展形成为一种具体的法律权利。充分保障合法权益的理念，有利于将公共利益与被限制产权者之间的两造关系转向从法律上把握空间利用者之间的相关关系的视角，利益相关者的一定利益在相对固定的空间之下也应定位为法律上的利益，进而从公益观点出发发现侵害的构成并加以保障。不能轻易地否定相关者的利益，实践中已经存在确定了某一场所中的相关利益便可诉诸诉讼的作法。

第三，城市法通过实验性的研究方法，为国家法的发展作出多样性、创新性的贡献。从法律角度提出城市作为独特的经济社会和政治空间，可以用实验方式抵消某种新治理模式可能带来的风险。因为实验，也使得农村和城市之间关系密切，城市发展为农村创造了新的工作机会，实现了农村的新发展；城市通过自身较为贴近公众、了解公众需求的便利而展开特色性立法，切实促进了良善之治。多样性、差异性是城市法研究的重要特征，以实验性的方法可以使研究者利用更丰富的事实，了解城市所处的复杂且相互依赖的法律与权力关系网络，反思推动城市法的发展，拓展国家法的普适性。当然，需要省思的观点在于：没有一个单一的解决方案可以完全适合所有的城市，特别是在城乡差异较为悬殊的地域或国家，城市法的提出可能会不利城乡一体化发展；城市区别对待是否有必要，平等原则主张赋予它们相同的权力。在宪法、法律对空间及城市的关注较少的情形下，以实验的方法回应现实的需求更为可行。

第四，城市法应当利用法学与多学科互动的方法来观察法律在促进城市发展、提升人民城市生活质量的作用。土地利用、交通或城市基础设施方面的研究并非专属于法学学科，多学科深入的研究为城市法研究奠定了基础。借鉴其他学科知识，可以使法学学科迅速提炼共通性的问题并加以应对，域外城市法的生成与发展轨迹大多如此。而同时，法学视角可为城市居民培育更多的权利意识，激励其参与城市全周期管理活动并充分表达自己的意见。城市法的视角可为多学科研究城市提供更为制度性的框架结构，可使法律为提升城市服务质量、进一步发展法律概念并对治理等机制提供实践指南。近年来，问题导向、跨越边界的视角使城市实现了向韧性城市、智慧城市等的转向，显然离不开法学内部学科以及其他学科的智力支持。总之，城市不仅仅是一个场所，而且更是一个过程，正是在学习这些重复的形式、工具以及注意到良好作法或文化差异的同时，城市法本身才能够发展起来，并为比较法律发展和城市研究作出了重要的贡献。

（三）城市法研究的几个重要范畴

1.权力与控制

城市发展必然需要更多的行政介入，显然与保障居民参与、自治的理念有所龃龉，有必要从权力与控制强度层面上加以认知和解决。为居民建立真正适合居住的区域是城市的目标，当权力介入到一定程度之时，应当对控制强度加以关切，探究街道办事处与社区之间的关联，未来有必要从行政主导城市建设改为基于居民与行政一体进行城市建设的观念。如前所述，在城市法中，中央集权与地方自治、权力与控制之间持续互动，这使得城市法对此必须予以重点研究，进而促进辅助性原则切实实现。辅助性原则是解决中央与地方关系的主要分析工具，主张公共责任一般应由最接近公民的组织优先行使，责任分配应权衡任务的程度和性质以及效率、经济性的要求。从各国城市要求特殊地位和更多的权限来看，责任分配的统一性可能会发生变化。辅助性原则有助于促进民主、公民积极参与、经济效率、问责制、发展等要素，允许社区与政府之间进行规范性的协商。

2.权利与利益

城市法以人为核心，既关注居民权利，又关注相关利益。过去突出全面实现公共利益，如强调保障城市公共设施项目建设的公共利益，对于居民居住权的局部利益则关注较少。未来，无论是权利还是利益均应成为城市法研究的重要范畴。与之相关的、意在增强城市权利的有影响力的论点是被称为“利益相关”或“所有受影响的利益”原则，其是指所有受集体决定影响的人都应当被纳入相关的决定之中，公共政策影响公民利益越多，就越应当直接或者通过民选代表参与决策。这一原则及其作法早已存在，实施却并不尽如人意。因为在一个相互关联的世界里，权利和利益的领域、范围及边界难以确定和区隔，大多数决定都可能影响到任何数量的人，实际上要求几乎每个人（都）在任何地方对几乎所有决定均拥有投票权，无论是所有人的意愿还是实际操作均无法实现。然而，利益相关原则始终作为公正的指向性原则，不断指引城市的运作，克服城市因不断扩大的服务提供责任与其缺乏权力、强调自治之间不匹配所暴露出的严重的民主赤字。相关的探索值得关注，如日本城市法超越了行政机关与公民个人这一双方关系下的传统行政法理论框架，给予地域、居民集体的共通利益及自治以正当地位。这种作法是土地所有权性质与现代行政规制方法论相互联接的产物，亦是地方自治、公民合法权益得到重视的必然结果。未来应运用一定的方法将特定主体的利益从公共利益中区分出来，应当充分考量权利和利益的细化问题，进而在行政、司法构造中设计相关的保障机制。

3.空间与场所

“空间”成为讨论城市正义的重要词汇，法学也因此受到影响。然而，由于该词本身过于宽泛，城市空间反而成了城市居民难以体验的抽象概念，相关权益被空洞的空间或者公共利益所替代。1960年代，人文地理学、建筑理论和城市规划等学科使用“场所”一词愈来愈普遍，甚至有取代空间成为新的理论概念之趋势。相对而言，空间一词虽重在实体的构成，但场所一词更为具象化，更关注实体之间被围闭的“空处”。相对而言，“人”的主体性仍然是空间理论中所关注较少的因素，“场所”则突出了人对于场所而言的不可或缺性，场所因人及其交往而具有意义；强调了场所对人的陶染，场所对于社会生活意义重大并朝着更加关注人文、社会结构的方向转变。人们与空间没有直接的互动，但与场所却难以割裂。只有坚持场所的观念，才能够充分了解人与社区的复杂关系，才能适应城市的差异性、流动性特征，才能克服城市法治建设偏重物质层面、忽视安全与美观等需求的弊端，才能推动城市善治的实现。法学引入“场所”理论，认为城市是经济活动和生活的场所，构成了共同的“场所”的城市空间。在这个空间中，公、私如何平衡便成为重要的问题。与此同时，由于公共性难以把握，必须要以多层性、多元性、特定的“场所”或“层次”来具体分析公共性垄断的难题。

4.自治与参与

城市为谁而建？公共和私人利益的边界在哪里？如何考虑不同人群的需要，在促进城市发展中如何以更公平的方式实现分配？这些问题构成了城市法研究的重要范畴。不过，地方政府法并不是中国现行公法上广泛得到重视的议题，自治与参与的机制期待更为深入的建构。或许以城市为中心，可以将原本分散的、不成体系的地方政府法的研究聚焦成一个整体，更有利于自治和参与的真正实现。城市因外来人口的增加、宪法上的居民自治制度及其发展也由此备受关注。要使居民委员会与公共利益的实现相连结，方能促使其“城市基层自治组织”获得运作的动力。但能否更进一步向上催动公民自治、公民民主及公民自主的实现，仍有待更进一步的观察。实践中，虽然民主参与系社会价值、道德的重要来源，但是城市居民参与意愿并不尽如人意，决策的专业化、专门化使得公众参与的变得更具挑战性。未来，除了从机制上鼓励公众实质性参与之外，还应当向分权型的单位真正移交权力，唯有如此才能让公众更有意愿参与，以多种方式实现城市公共服务的供给。

结语

城市的演进展现了人类从草莽未辟的蒙昧状态繁衍扩展至全世界的历程。城市生活兹事体大，没有一个国家未实现城市化就能够达到中等收入水平。随着城市对发展国家经济稳定的作用越来越重要，城市的机会、包容性和公平性业已成为人们关注的基本议题。城市治理问题极为复杂，多学科对之进行了深入地研究，是否需要从法律视角对之进行观察，构成了本文的核心问题。作为冲突和创新的场所、不同人群团结和居住的场所，城市面临着独特的挑战。为了扭转目前在法律层面对城市研究不多以及不够深入充分的局面，有必要将城市视为独特的经济、社会、政治空间，在建构新的治理模式和协调多样性与社会凝聚力之时，需要以更为整体、系统的思维来研究城市。作为行政法分论重要构成的城市法不仅仅是对法律与城市关系的探索，更为重要的是对法律的空间性、法律地域性及其与居民互动机制的关注。在这一过程中，城市需要对其法律建筑加以理解，正如法律需要对城市运作加以透彻观察和理解一样。

                                              （责任编辑：卢护锋）

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